¿Quién está pensando nuestras ciudades? La planificación urbana en Perú frente al reto de integrar el territorio
Hace algún tiempo, en ARAM Arquitectos empezamos a reflexionar sobre una cuestión aparentemente sencilla: ¿por qué seguimos pensando el agua, el drenaje, la movilidad, la vivienda, los equipamientos y el espacio público como sistemas independientes si, en una ciudad, todo está conectado?
En un edificio resulta natural coordinar arquitectura, estructuras e instalaciones dentro de un mismo proyecto. Cada especialidad conserva su autonomía técnica, pero todas responden finalmente a una visión común. Cuando pasamos del edificio a la ciudad, esa necesidad de integración no desaparece; por el contrario, se vuelve mucho más importante. Una nueva vía modifica la accesibilidad y puede alterar el valor del suelo; una mayor densidad demanda más agua, alcantarillado y energía; el crecimiento urbano genera nuevas necesidades de movilidad; los equipamientos producen desplazamientos; y el drenaje depende de la topografía, pero también de calles, parques, superficies permeables y redes de saneamiento.
La ciudad funciona como un sistema. Esa fue nuestra reflexión inicial. Sin embargo, al intentar entender cómo podrían integrarse mejor todos estos componentes apareció una pregunta que terminó llevándonos bastante más lejos: ¿cómo está organizado el Estado peruano para planificar una realidad que, por naturaleza, necesita funcionar de manera integrada?
El Perú sí tiene planificación urbana
Es frecuente escuchar que las ciudades peruanas crecen sin planificación. Sin embargo, cuando empezamos a revisar cómo funciona realmente el sistema encontramos una realidad bastante más compleja. El Perú cuenta con un Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico —SINAPLAN— cuya rectoría corresponde a CEPLAN; existen instrumentos nacionales, regionales y locales, planes territoriales y urbanos, programación multianual de inversiones, planes de movilidad y numerosos instrumentos sectoriales.
La metodología de CEPLAN para los Planes de Desarrollo Local Concertado parte precisamente del análisis de la situación actual del territorio, continúa con tendencias, riesgos, oportunidades y escenarios, y posteriormente establece objetivos y acciones estratégicas, incorporando además seguimiento y evaluación. A ello se suma la Política Nacional de Ordenamiento Territorial al 2050, aprobada en diciembre de 2024.
Por eso, afirmar simplemente que “en el Perú no existe planificación urbana” podría estar ocultando un problema bastante más interesante. Si existen tantos instrumentos, diagnósticos y proyectos, ¿por qué seguimos teniendo tantas dificultades para convertirlos en transformaciones urbanas coherentes y sostenidas durante décadas?
Tal vez el problema no se encuentre únicamente en elaborar el plan, sino en conseguir que permanezca conectada toda la cadena que debería convertirlo en realidad:
VISIÓN → TERRITORIO → INVERSIÓN → PROYECTO → OBRA → OPERACIÓN → RESULTADOS
Una ciudad integrada frente a un Estado organizado por sectores
Para comprender esta dificultad debemos observar cómo interviene el Estado sobre una ciudad. CEPLAN articula el planeamiento estratégico; el Ministerio de Vivienda interviene en desarrollo urbano, vivienda y saneamiento; el MTC actúa sobre transporte e infraestructura; el MEF organiza los sistemas relacionados con inversión y presupuesto; los gobiernos regionales desarrollan sus propias competencias e inversiones; y las municipalidades provinciales y distritales tienen responsabilidades fundamentales sobre planificación y gestión urbana. A ellos se suman organismos especializados relacionados con infraestructura, agua, ambiente, patrimonio, gestión de riesgos y servicios públicos.
Nada de esto significa que existan demasiadas instituciones o que la especialización sea el problema. Una ciudad moderna necesita especialistas en transporte, drenaje, saneamiento, economía, ambiente, inversión pública y gestión del suelo. La dificultad aparece cuando intentamos identificar quién garantiza que todas esas decisiones especializadas terminen construyendo una misma ciudad.
Para un ministerio, un proyecto puede ser una infraestructura de transporte; para una empresa prestadora, una red de saneamiento; para una municipalidad, una intervención sobre el espacio urbano; y para un inversionista, una modificación en la accesibilidad y el valor del suelo. Para el ciudadano, sin embargo, todo sucede simultáneamente en un único lugar: la ciudad.
Chiclayo: una ciudad con planes
Decidimos observar Chiclayo porque conocemos su realidad y porque permite seguir con claridad diferentes niveles de planificación. La provincia cuenta con un Plan de Acondicionamiento Territorial 2022–2042, aprobado en marzo de 2024, que funciona como instrumento de planificación y gestión territorial. Durante su elaboración se identificaron además 21 programas y proyectos prioritarios relacionados con desarrollo económico, patrimonio, ambiente, gestión de riesgos, equipamientos, gobernanza territorial y movilidad rural, con una cartera estimada entonces en S/2,419 millones.
A este instrumento se suman el Plan de Desarrollo Metropolitano, el Plan de Desarrollo Local Concertado y el proceso de planificación de la movilidad urbana. Es decir, Chiclayo no puede describirse simplemente como una ciudad sin planes. Y precisamente por eso resulta interesante preguntarnos cuánto de esa planificación consigue atravesar las siguientes etapas hasta convertirse finalmente en transformación urbana.
El objetivo no es evaluar aquí si cada uno de estos instrumentos es bueno o malo, ni atribuir la situación de la ciudad a una determinada administración. Lo que nos interesa es observar el sistema: qué sucede entre el momento en que identificamos un problema urbano y aquel en que la solución empieza realmente a funcionar.
El drenaje pluvial de Chiclayo y la distancia entre planificar y transformar
El proyecto de drenaje pluvial ofrece un caso especialmente revelador. El problema de inundaciones fue identificado, se realizaron estudios, se formuló un proyecto de escala metropolitana y se desarrolló una solución que involucra áreas urbanas de Chiclayo, José Leonardo Ortiz, La Victoria y Pimentel. A medida que el proyecto avanzó fue necesario coordinar distintas infraestructuras, instituciones y niveles de gobierno, demostrando precisamente hasta qué punto un problema que inicialmente puede parecer sectorial termina formando parte de un sistema urbano mucho mayor.
El diseño llegó finalmente a culminarse. Sin embargo, el 10 de agosto de 2026 la Autoridad Nacional de Infraestructura informó oficialmente que tanto el drenaje pluvial de Chiclayo como las defensas ribereñas del río La Leche contaban con sus diseños culminados y se encontraban a la espera de disponibilidad presupuestal para iniciar su ejecución.
La situación permite formular una pregunta que va más allá de Chiclayo: ¿en qué momento podemos afirmar que una ciudad ha planificado correctamente? ¿Cuándo aprobamos el plan, cuando concluimos el expediente o diseño, cuando conseguimos presupuesto, cuando terminamos la obra o cuando conseguimos modificar de manera medible la realidad urbana?
Un plan puede estar correctamente elaborado y un proyecto puede estar correctamente diseñado, pero la ciudad solamente experimenta la transformación cuando toda la cadena consigue funcionar. Por eso quizá deberíamos empezar a evaluar nuestra capacidad de planificación no solamente por la calidad de los documentos producidos, sino también por nuestra capacidad para conectar visión, inversión, ejecución, operación y resultados.
El territorio obliga a integrar lo que administrativamente está separado
El drenaje permite observar otra cuestión todavía más interesante. Un sistema de este tipo no puede ser pensado exclusivamente como infraestructura hidráulica, porque inevitablemente entra en contacto con pavimentos, redes de saneamiento, vías, parques, superficies permeables, sistemas mayores de drenaje, desarrollo urbano y futuras inversiones.
Eso explica por qué, a medida que este tipo de proyectos avanza, diferentes entidades necesitan coordinar sus actuaciones. No se trata necesariamente de una falla: es una consecuencia de la naturaleza misma de la ciudad.
El territorio obliga a las instituciones a integrarse porque la ciudad ya está integrada.
Aquí aparece la contradicción que terminó convirtiéndose en el centro de nuestra reflexión: el Estado necesita organizarse por sectores; la ciudad no.
Pensemos simplemente en una avenida. Sobre ella pueden coincidir redes de agua y alcantarillado, drenaje, electricidad, telecomunicaciones, transporte público, automóviles, bicicletas, peatones, árboles, comercio, vivienda y espacio público. Cada institución podría resolver técnicamente bien aquello que le corresponde y, aun así, la suma de soluciones sectoriales correctas no garantiza automáticamente una buena avenida.
La eficiencia sectorial, por sí sola, no garantiza calidad urbana. Antes de decidir qué tubería, pavimento, paradero o ciclovía construiremos existe una pregunta anterior: ¿qué queremos que sea este lugar dentro de veinte o treinta años?
¿Necesitamos más planes o una mejor conexión entre planes e inversión?
Frente a esta situación, una reacción natural sería elaborar nuevos instrumentos. Sin embargo, quizá el desafío más importante no sea aumentar el número de planes, sino conseguir que los principales instrumentos existentes tengan una relación mucho más fuerte con las decisiones de inversión.
Una metrópoli debería ser capaz de establecer una visión de ciudad a veinte o treinta años y, al mismo tiempo, identificar qué intervenciones deben ejecutarse durante los próximos diez para acercarse progresivamente a ella. Movilidad, agua, drenaje, vivienda, equipamientos, espacio público, infraestructura y suelo dejarían entonces de ser conversaciones completamente independientes para convertirse en componentes de una cartera metropolitana de transformación.
Esto no significa que todos los proyectos deban ejecutarse simultáneamente ni por una sola institución. Significa que deberíamos poder reconocer sus dependencias: qué infraestructura debe anteceder a otra, qué inversión modifica las condiciones de crecimiento de determinada zona y qué proyecto pierde sentido si otra intervención estratégica no ocurre.
Una ciudad necesita continuidad más allá de una gestión
Existe además una diferencia temporal fundamental. Una gestión municipal dura cuatro años, mientras una ciudad se construye durante generaciones. Una carretera puede operar durante décadas, una red de saneamiento puede condicionar el crecimiento futuro y una decisión sobre usos del suelo puede modificar de manera prácticamente permanente la intensidad y el valor de una zona.
¿Cómo protegemos entonces una visión metropolitana de veinte o treinta años frente a ciclos políticos considerablemente más cortos?
La respuesta no debería consistir en restar legitimidad a las autoridades elegidas. Gobernar una ciudad corresponde a quienes reciben ese mandato ciudadano. Pero quizá deberíamos diferenciar con mayor claridad esa función política de otra igualmente importante: conservar una dirección técnica de largo plazo.
Los institutos y equipos metropolitanos de planificación podrían cumplir un papel mucho más fuerte en esa continuidad, no necesariamente ejecutando las obras ni sustituyendo a los ministerios o municipalidades, sino manteniendo la visión territorial, priorizando intervenciones y verificando la compatibilidad de las grandes inversiones con el modelo de ciudad acordado.
Seis cambios que vale la pena discutir
1. Un Plan Metropolitano realmente rector
El principal instrumento metropolitano debería integrar suelo, vivienda, movilidad, infraestructura, agua, drenaje, ambiente, riesgos, equipamientos, espacio público y desarrollo económico dentro de una visión común de largo plazo. Los planes sectoriales continuarían siendo necesarios, pero debería quedar claramente establecido a qué modelo territorial contribuyen.
2. Una cartera metropolitana de inversiones a diez años
Una visión a 2050 necesita una secuencia de decisiones que empiece mucho antes. Una cartera metropolitana permitiría identificar proyectos estratégicos, responsables, fases, posibles fuentes de financiamiento, dependencias con otras intervenciones y responsables de su posterior operación.
3. Instituciones metropolitanas técnicamente fuertes y permanentes
La información, el conocimiento acumulado y la dirección territorial no deberían comenzar nuevamente cada cuatro años. La continuidad técnica permitiría que distintas administraciones modifiquen legítimamente prioridades sin perder necesariamente el proyecto de ciudad de largo plazo.
4. Compatibilidad territorial de las grandes inversiones
Una carretera, un hospital, un proyecto de vivienda, un drenaje o un gran equipamiento deberían poder responder antes de ejecutarse cómo contribuyen al modelo territorial aprobado. No se trataría de quitar competencias a los sectores, sino de comprobar que las inversiones individuales son coherentes con el resultado urbano que buscamos.
5. Una representación compartida de la ciudad
Catastro, zonificación, propiedad, riesgos, infraestructura, redes, movilidad, equipamientos, inversiones, presupuesto y avance físico deberían converger progresivamente en sistemas interoperables de información territorial. Para coordinar decisiones, las instituciones necesitan empezar por estar observando la misma ciudad.
6. Medir transformación urbana, no solamente planes aprobado
La aprobación de un instrumento es un hito administrativo importante, pero no debería ser el indicador final. Tiempo de desplazamiento, población expuesta a inundaciones, acceso a transporte y servicios, espacio público, crecimiento informal, acceso a equipamientos, ejecución de inversiones y costos de operación pueden ayudarnos a responder una pregunta mucho más importante: ¿la ciudad se está acercando o alejando del modelo que acordamos?
Del sector al territorio
No parece razonable esperar que una sola institución haga todo. El transporte requiere especialistas en transporte; la vivienda y el saneamiento necesitan sus propios conocimientos; la inversión pública requiere disciplina fiscal y técnica; y los gobiernos regionales y municipalidades deben mantener las competencias que les corresponden.
Lo que sí vale la pena discutir es si necesitamos fortalecer una instancia de integración territorial que permita invertir parcialmente la lógica con la que pensamos las intervenciones. En lugar de comenzar siempre desde sector → proyecto → territorio, podríamos intentar que las grandes decisiones metropolitanas partan de territorio → visión → cartera → proyectos → ejecución sectorial.
El cambio puede parecer semántico, pero no lo es. En el primer modelo, el territorio recibe proyectos. En el segundo, el territorio ayuda a definir cuáles necesita, cómo se relacionan y en qué secuencia deberían ocurrir.
¿Y qué papel deberían recuperar los arquitectos y urbanistas?
Esta reflexión también debería interpelar a nuestra profesión. Sería muy fácil concluir que los arquitectos deberían dirigir las ciudades, pero creemos que sería un error. La ciudad contemporánea es demasiado compleja para pertenecer a una sola disciplina: necesita arquitectos y urbanistas, pero también ingenieros, economistas, especialistas en transporte, ambientalistas, geógrafos, sociólogos, gestores públicos, especialistas inmobiliarios y profesionales de información territorial.
Sin embargo, arquitectura y urbanismo sí pueden recuperar un papel que resulta especialmente relevante en este debate: la capacidad de integrar espacialmente decisiones provenientes de disciplinas diferentes. Un ingeniero puede resolver correctamente un drenaje, un especialista en transporte puede diseñar correctamente un corredor, un economista puede estructurar correctamente una inversión y una municipalidad puede aprobar correctamente una zonificación. Pero alguien debe continuar formulando una pregunta transversal: ¿qué ciudad producen todas esas decisiones juntas?
Quizá nuestra responsabilidad como arquitectos no sea decidirlo todo, sino contribuir a que nunca dejemos de mirar el conjunto.
¿Planificamos poco o integramos poco?
Después de recorrer esta investigación terminamos cuestionando la misma frase con la que comenzamos. Tal vez nuestras ciudades no sufran simplemente porque carecemos de planificación. Tenemos planes, instituciones, especialistas, proyectos y sistemas de inversión. Lo que necesitamos seguir fortaleciendo es la cadena capaz de convertir todo eso en una visión territorial coherente y sostenida durante décadas.
VISIÓN → TERRITORIO → INVERSIÓN → OBRA → OPERACIÓN → RESULTADOS
Una ciudad no termina cuando termina una gestión y tampoco entiende de organigramas. El ciudadano no experimenta una obra del MTC, otra de la municipalidad y otra de una entidad de infraestructura como realidades independientes: experimenta una sola ciudad.
Por eso, antes de preguntarnos quién construirá la próxima carretera, quién financiará el drenaje o quién aprobará una nueva zonificación, quizá deberíamos formular una pregunta anterior:
¿El problema de nuestras ciudades es realmente que no planificamos, o planificamos mucho pero todavía integramos poco?
Y si fuera esto último, queda una pregunta que creemos que merece una discusión mucho más amplia:
¿Quién está pensando la ciudad completa?
ARAM Arquitectos
Arquitectura, ciudad y territorio.